南通一粮食加工企业因被罚状告环保局败诉

扬子晚报讯(通讯员 顾建兵 刘昌海 记者 于英杰)中炊公司在配套环境保护设施未建成的情况下，擅自投入生产。环保部门发现后予以立案审查，并作出责令停产、罚款4万元的处罚决定。中炊公司不服，认为处罚决定所依据的相关规定已经进行修订，环保部门依据“旧法”作出处罚决定适用法律错误，并据此提起行政诉讼。10月31日，南通市中级人民法院对这起环境行政处罚案作出维持一审的终审判决，如皋市环保局作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确，量罚适当，驳回原告中炊公司的诉讼请求。

中炊公司系江苏省如皋市一家从事大米加工、预包装食品批发与零售的企业。2016年4月22日，如皋市行政审批局对中炊公司扩建粮食烘干项目环境影响报告表作出批复，要求该项目严格执行“三同时”制度，将各项环保措施落实到位，投入试生产前十个工作日填写《建设项目试生产环境保护报告表》报如皋市行政审批局及环保局备案，试生产期三个月内委托验收监测，完成环保工程竣工验收。

2017年6月13日，如皋环保局执法人员到中炊公司执法检查时，发现该公司扩建粮食烘干项目已于2016年11月份开始投产，但未配套建设环境保护设施。

2017年7月16日，如皋环保局对中炊公司上述违反环保“三同时”的行为立案。同年10月12日，如皋环保局依据中炊公司的申请举行了听证。

2017年10月20日 ，如皋环保局作出皋环罚字〔2017〕159号行政处罚决定书(以下简称159号处罚决定)，认定中炊公司在粮食烘干项目配套环境保护设施未建成的情况下，于2016年11月投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》(1998年11月29日施行，以下简称1998年条例)第二十条、第二十三条的规定。依据1998年条例第二十八条的规定，责令中炊公司停止粮食烘干项目生产，并对中炊公司作出罚款4万元的行政处罚。

中炊公司认为，其粮食烘干项目使用的机器本身即具备除尘功能，对周围环境并无灰尘影响，如皋环保局认定其违法事实不清，证据不足。1998年条例已经进行修改，并于2017年10月1日开始施行(以下简称2017年条例)，如皋环保局依据1998条例对其进行处罚适用法律错误。

为此，中炊公司向海安市人民法院提起行政诉讼，要求撤销159号处罚决定。

海安法院审理认为，中炊公司的现有设施未达到如皋市行政审批局在批复中规定的标准和要求，且其未能举证证明这些设施已经验收合格，中炊公司违法事实清楚。关于本案的法律适用问题，在如皋环保局对中炊公司的行为立案后，作出159号处罚决定前，国务院对《建设项目环境保护管理条例》进行了修订。如皋市环保局按照“实体问题适用旧法规定”的规则，依据修订前的条例对中炊公司的违法行为进行定性和处罚并无不当，遂判决驳回中炊公司的诉讼请求。

中炊公司不服，向二审法院提起上诉。南通中院经审理维持原判。

■连线法官■

行政行为的合法性按“实体问题适用旧法”审查

本案主要的争议焦点是，《建设项目环境保护管理条例》在案涉行政处罚立案调查之后、处罚决定作出之前发生了修订，如皋市环保局依据修订前的条例作出处罚决定书是否合法?

对此，该案一审承办法官、海安市法院行政庭副庭长唐霄介绍说，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法发200496号)曾明确：行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的;(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的;(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。

本案中，原告中炊公司在配套的环境保护设施未建成的情况下，即将主体工程投入生产，无论是依据1998年条例还是2017年条例，其行为均构成违法。对于该违法行为，1998年条例第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的……责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。2017条例第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用……责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。因此，如果依据2017年条例第二十三条规定的最轻情节即责令限期改正，并处20万元以上100万元以下的罚款，对中炊公司进行处罚，则必然会比159号处罚决定的处罚结果要重。故如皋环保局适用1998年条例对中炊公司进行处罚，并未加重对中炊公司的处罚幅度，且体现了从旧兼从轻的原则，符合“实体问题适用旧法规定”的规则，量罚适当。

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