外国人永久居住条例门槛变低了吗？

“如果有好的工作机会，我当然愿意留在中国。”来自印度的RaviRanjan对《国际金融报》说。曾经在北京语言大学学习9个月，并凭借商务签证在上海有过1个月工作经历的Ravi，目前正在印度为一家中国公司服务，但尚未收到在中国工作的正式offer。

近日，司法部网站发布了《中华人民共和国外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)，征求意见截至2020年3月27日。出于对“绿卡”申请门槛降低、非法移民、超国民待遇等问题的担忧，征求意见稿发布后，立即引发多平台网友热议。

《国际金融报》记者梳理历年统计数据发现，1990年至2017年移民至中国内地的人口大部分来自亚洲，且有一半以上人口来自人均GDP超1万美元的国家或地区，六成为劳动力人口。此外，移民人口以男性居多。

对于征求意见稿中的门槛问题，专家认为，应当视不同申请途径而定，其中，杰出人才、推荐制、长期工作等申请途径门槛较高，但投资移民和亲属关系等途径门槛较低。另外，群众在征求意见阶段可以多提供反馈，无需过度担心，应当相信国务院在人员审批额度上的调整和判断标准，对永居权立法持支持态度。

投资及亲属投靠门槛较低

由于很多网友担心移民人口素质问题，在探讨申请门槛高低的问题之前，我们有必要先了解一下历年移民至我国内地的人口主要来自哪些国家和地区。

按照联合国定义，人均GDP低于765美元的国家为低收入和贫穷国。而在移民至中国内地人口数最多的前20个来源地中不存在这样的国家和地区。从性别上看，移民人口以男性居多，男性约占六成(61.36%)，女性占比四成(38.64%)。

从年龄角度看，按照联合国人口司统计数据，15至59周岁的男子占移民人口总数的37.1%，15至54周岁的女子占总体24.01%，共计61.11%。而根据《中华人民共和国劳动法》，男子16至60周岁，女子16至55周岁为劳动年龄人口。也就是说，移民至中国内地的人口中，约有六成为劳动年龄人口。

而事实上，中国内地也并非国际移民的主要目的地。按照移民政策研究所(MPI)的数据，在1960至2017年间，在国际移民的25大目的地中，中国只有香港地区跻身其中，位列21名。

那么，本次征求意见稿规定的门槛究竟是高是低?河北工业大学文法学院教授石小娟告诉《国际金融报》记者，征求意见稿中提到的申请在中国永久居留权的途径，主要可以概括为五种：

“第一种是杰出人士，经国家有关主管部门或各级政府推荐获得用具资格，获得国际公认杰出成就的，可以直接申请;第二种是推荐制，可由国家重点发展行业、区域主管部门，重点建设高校、科研机构以及高新技术企业、国内知名企业推荐;第三种是长期工作，类似于技术移民，申请者主要为博士学历或国际知名高校毕业生，在中国境内工作满3至8年，工资为所在地平均工资3至6倍;第四种是外商投资，相当于投资移民，投资额要达到1000万以上，且效益显著;第五种是亲属关系，申请者结婚满5年，每年在中国住满9个月，未成年子女及年老父母也可投靠。”

总体上看，杰出人才、推荐制、长期工作等申请途径门槛较高。石小娟对记者表示，“概括地看，显然这些标准都不低。国际公认自不用说，政府、高校的推荐都很难拿到。而从薪水上看，北京平均工资大约一年7万，一个外国人在北京连续工作4年，工资要达到40多万才有资格申请，而上海要达到60万才有资格申请。”

“但投资移民和亲属关系等途径门槛较低。”石小娟指出，征求意见稿第十六条并没有明确要求外商投资企业必须要雇佣的员工人数。相比之下，美国移民法对于通过投资移民的数额规定为180万美元，且能够创造10个就业岗位;日本投资经营签证要求1000万日元，在留10年以上，并持有3年以上经营管理签证。

石小娟认为，对于移民的国家而言，投资移民本身是一种吸纳外商与促进经济发展的手段，但我们不是传统意义上的移民国家，并且是人口大国，因此无论从时间成本，还是资金成本角度看，门槛都设得较低。

“在亲属投靠方面，像美国这种移民国家，父母等亲属团聚须是本国公民的亲属才能投靠，而非只是获得绿卡永久居留权的外国人。而在日本，外国人获永居权之前会有‘获得长期居留权’的过渡，但征求意见稿中并未提到在永居之前的这种过渡，条件相对较低。”石小娟说。

应兼收并蓄

在征求意见稿尚未出台前，对外国人永居事项管理一直依据2004年施行的《外国人在中国永久居留审批管理办法》(下称《管理办法》)。该办法共29条，对外国人获得中国永居的资格条件、申请程序、管理机关以及资质取消进行了规定。

2012年，相关部门又专门印发了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》的通知(下称“通知”)，对获得永居证的外国人可享受原则上与中国公民相同权利、拘留期限不限、随迁子女教育等十八项待遇进一步明确。

总体上看，与《管理办法》相比，征求意见稿不仅拓宽了申请永居证的资格范围和条件，还赋予了省级人民政府更多的人才引进自主权，更加彰显了吸引人才的开放胸怀。

浙江晓德律师事务所主任陈文明律师告诉《国际金融报》记者，相比此前的《管理办法》，征求意见稿的申请条件更加简洁明确，而且明确了拒绝申请的情况，这在《管理办法》中没有规定。因此，新的条例看似申请门槛较高，但实为更加有法有据的指引，而且法律效力更强。

不过，征求意见稿的第四十一条引起网民不小的讨论，被戏称“超国民待遇”，即永久居留外国人在中国境内工作的，按照社会保险法律法规的规定参加各项社会保险。在中国境内居留但未工作的，可以按照居留地相关规定参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险，享受社会保险待遇。

石小娟认为，该条款的本意，是想给无工作能力的外国籍弱势群体，如老人、儿童一项基本的生存保障。但是，无工作还能享受基本的医保社保，可能有悖于中国引进外国人才建设的初衷。“中国有14亿的人口压力，一线城市千万流动人口的户籍还没有解决，中西部地区的人均收入和基础设施目标尚未实现，为外国人提供这一福利某种程度上更易鼓励外国群体形成‘中国养老热’，产生厚此薄彼的效果”。

不过，石小娟同时指出，对于外国人永居权的立法，还是应当持支持的态度。

“一是面对全球人才流动的大趋势，我国需要通过永居制度来完善中国特色社会主义移民法律规范体系。其次，开放外国人永久居留权将吸引国际高层次人才，助力国家发展和民族复兴。此外，外国人永久居留制度也是全球移民治理的有机组成部分。”石小娟说。

陈文明则认为，在征询意见阶段，大家可以踊跃提出意见，让国家看到大家的想法。但群众也无需对此过于担心，因为征求意见稿中还规定了“兜底性条款”，即“国务院可以对外国人永久居住权实行定额审批制度”，也就是说，并不会接收所有有意愿来中国发展的外国人。

但他也强调，“我们对待外国人不能一概而论，应当抱有兼收并蓄的眼光。要相信国务院在人员审批额度上的调整，对真正符合我们国情需要、高素质的外国人进行吸收，对于不符合规定要求的人员坚决拒绝。”

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